美国国会报告关注中美贸易的主要问题

来源：进出口服务网 | 时间：2017/10/30 13:43:08 | 阅读次数：

发布单位：中华人民共和国国家发展和改革委员会

发布人：
小杨

2017年美国国会研究服务局发布《美中贸易事务》报告，该报告重点关注了中美双边贸易中的主要问题，特别提到了中国政府的国家资本主义行为及自主创新计划。以下是该报告就这两方面问题的主要论述，供参考。

　　在经济全球化的影响下，中国的经济改革和快速的经济增长使中美间的经济关系日益紧密。尽管大多数分析家认为，总体来说日益紧密的中美经济关系对中美双方是互惠互利的，但中国的一些经贸政策也导致了紧张局面的产生，许多美国批评家指责这些政策是保护主义行为，扭曲经济并且损害了美国的经济利益。根据美国贸易代表办公室（USTR）的报告，美国与中国的大多数贸易争端都源于中国向自由市场经济的不完全过渡。在中美贸易关系中，美国的关注点主要包括：

　　中国庞大的产业政策网络（包括被广泛使用的贸易和投资壁垒、金融支持以及自主创新政策）旨在促进和保护政府认为的对国家未来经济增长至关重要的国内部门和企业，特别是国有企业；

　　中国未能充分保护美国的知识产权（IPR）并且未能阻止（据称）政府主导下的，为帮助中国企业而进行的威胁美国商业机密安全的网络窃取行为；

　　中国在履行WTO义务方面好坏参半；

　　中国政府的金融政策使储蓄量提高（但私人消费减少）、鼓励高固定投资水平（但可能导致许多行业产能过剩）并且其管理汇率政策可能造成贸易流动的扭曲。

　　一、中国的“国家资本主义”

　　目前，中国经济的很大一部分被认为是由市场驱动的。据2010年WTO的一份报告预计，私营部门现在占中国国内生产总值（GDP）的60％以上。2016年WTO的一项研究估计，私营部门占中国总出口量的41.8％。

　　但是，中国政府在经济决策中仍然继续发挥重要作用。例如，在宏观经济层面，中国政府所坚持的政策，引导家庭将收入的大部分储蓄起来，而其中的大部分存放在国有控股银行中。这使得政府能够为中国企业，特别是国有企业（SOEs）提供低成本的融资。在微观经济层面，中国政府（包括中央和地方政府）通过利用各种政策和方法，致力于促进被视为国家未来经济发展关键产业的发展。这些政策和方法包括补贴、税收减免、优惠贷款、贸易壁垒、外商直接投资限制、歧视性的法规和标准、对原材料（包括稀土）的出口限制、对外资企业实行技术转让要求、倾向于国内企业的公共采购规则，以及不全力执行知识产权法。

　　许多分析人士认为，近年来，中国政府通过产业政策对各部门的干预力度有所加大。美国贸易代表办公室在2013年12月的中国WTO贸易合规性报告中写道：

　　“过去十年的大部分时间里，中国政府偏离了曾经助推中国加入世贸组织的经济改革之路，而强调国家在经济中的作用。在国家引导中国经济发展的同时，中国政府奉行新的更广泛的产业政策。这些政策往往旨在限制进口商品、外国制造商和外国服务供应商的市场准入，但为中国产业，尤其是国有企业控制的产业，提供大量的政府指导、资源和监管支持。中国政府监管机构不受控制的自由裁量行为，更加增强了国家对经济的作用，使中国与许多贸易伙伴之间发生严重的贸易摩擦，这其中就包括美国。”

　　国有企业在中国经济中的分量是难以衡量的，这是因为中国企业部门本身不透明，国家行为（包括中央和非中央政府层面的行为）与中国企业之间的关系也缺乏相对的透明度。美中经济安全审查委员会的一项研究显示：

　　“中国的国营经济部门由三个主要部分组成。第一是国务院国有资产监督管理委员会（国资委SASAC）和省、市、县政府国资委完全拥有的企业。第二是作为未被官方认定为国有企业的主要拥有者，并实际控制该企业的国有企业。最后，还有一批经济实体，由中国国有企业境内外的子公司拥有和间接控制，这种经济体的实际规模是个未知数。城镇集体企业和国有乡镇企业（TVEs）也属于国营经济部门，但不属于国有企业。中国经济中，国有企业及其控制的部分十分庞大。基于合理的假设，可见的国营经济部门——国有企业和国有企业直接控制的经济实体，似乎占中国非农业GDP的40％以上。如果将国有企业间接控制的经济实体、城镇集体企业和公有制乡镇企业一并考虑在内，国家拥有和控制的GDP比例约为50％。”

　　根据中国政府的报告，截至2011年底，中国中央和地方各级政府的国有或国有控股企业共有144,700家，总资产价值13.6万亿美元（金融机构除外）。近些年来，中国国有企业发生了重大重组，据报道称90％以上的国有企业已经成为集团公司或股份制公司。中国政府确定了若干必须由国家全面控制和支配的行业，这些行业包括汽车、航空、银行、煤炭、建筑、环境技术、信息技术、保险、媒体、金属（如钢铁）、石油和天然气、电力、铁路、航运、电信和烟草。

　　许多国有企业都由地方政府所有或控制。一位分析人士认为：

　　“中国典型的大型工业企业都大部分或全权由当地政府所有，政府任命管理层，并向企业提供免费或廉价的土地及公共设施，减免企业税收，并在可能的情况下，确保本地制造的产品在地方政府、消费者及其他企业的采购中享有优先权。作为回报，企业为地方政府提供工作职位，并成为税收和红利的来源。”

　　中国的银行体系主要以国有或国有控股银行为主。2011年，中国最大的五家银行全部为国家所有的股份制公司，共占中国银行业总资产的57.5％。中国政府还拥有四家国有银行，并且持有多家股份制商业银行的股份。国有企业被认为享受了政府银行的优惠信贷服务，而私营企业通常需要支付更高的利率或是在别处获得贷款。据估计，2009年，国有企业的贷款额占所有银行贷款的85％（1.4万亿美元）。

　　国有企业不仅在中国经济中占主导地位，它们中的许多在全球标准下也算的上相当庞大。美国《财富》杂志2016年世界500强公司榜单中，中国的103家公司榜上有名(2007年仅有29家上榜)。

　　据《财富》杂志计算，在上榜的103家中国企业中，有75家公司（占中国上榜总数的73％），由政府拥有该公司50％或以上的股份。2016年这75家公司共获得7.2万亿美元的收入，资产总价值为20.7万亿美元，雇用员工1620万名。而其他28家中国企业中，也有不少与中国政府有财务联系。例如：

　　上榜的公司中有几家是中国政府拥有大量股份或控股的银行，政府占比为交通银行26.5％，中国民生银行15.7％，兴业银行21％，招商银行17.9％，上海浦东发展银行20%；

　　联想集团（标识为Lenovo，2004年3月开始启用）是全球主要的计算机生产商，由中国社会科学院发起，于1984年成立联想控股公司（当时名为Legend，意为传奇）。2001年联想控股成功拆分，Lenovo从Legend中分离出来，但Legend仍然拥有联想集团31%的股份。

　　华为（一家大型电信公司）认定其公司由员工所有。不过，很多美国分析家认为，华为与中国政府，包括中国人民解放军（PLA）都有着紧密联系，该公司从未公布过其所有权结构的全部细目。此外，据报道中国政府曾命令国有银行在华为发展早期向其提供贷款，以便与国内电信市场中的外国企业竞争。

　　平安保险是2016年全球500强企业中最大的非国有企业。2012年《纽约时报》曾刊发文章称，2004年，时任中国国务院总理温家宝的家人和朋友通过一系列的投资公司拥有了平安保险1.35亿的股份。《纽约时报》2016年3月的一篇文章将平安公司描述为“由37家互锁控股公司组成的迷宫式股权结构公司”。

　　浙江吉利控股集团（中国十大汽车制造商之一）虽然不是国有企业，但也已经获得政府补贴。例如《华尔街日报》曾报道，2013年吉利从中央和地方政府共得到9800万美元，相当于其利润的30％。

　　二、中国推进自主创新实现经济现代化的计划

　　自2006年以来，中国制定或实施的许多产业政策的依据，主要是2006年中国国务院（中国最高行政机关）颁布的题为《国家中长期科学技术发展规划纲要（2006-2020年）》的综合文件，通常被简称为《纲要》。根据《纲要》的计划，中国将通过从全球低技术制造业中心转变为主要的创新中心（到2020年）和全球创新领导者（到2050年），来实现中国经济结构的现代化，并努力大幅度降低对国外技术的依赖。《纲要》中写道“科技工作的指导方针是：自主创新，重点跨越，支撑发展，引领未来”。一些《纲要》中提出的目标例如：到2020年，

　　力争科技进步贡献率达到60％以上；

　　对外技术依存度降低到30％以下（从现在估计的50%）；

　　全社会研究开发投入（R&D）占国内生产总值的比重（从2005年的1.3%）提高到2.5％以上，研究开发的重点领域和优先主题包括空间计划、航空航天研发和制造、可再生能源、计算机科学和生命科学。

　　《纲要》指出：“中国必须把提高自主创新能力作为调整经济结构、转变增长方式、提高国家竞争力的中心环节，把建设创新型国家作为面向未来的重大战略选择。”该文件称，实现这一目标，要通过制定《中华人民共和国政府采购法》实施细则，鼓励和保护自主创新。建立政府采购自主创新产品协调机制。对国内企业开发的具有自主知识产权的重要高新技术装备和产品，政府实施首购政策。对企业采购国产高新技术设备提供政策支持。通过政府采购，支持形成技术标准。

　　1. 美国的相关反应

　　从2009年开始，一些美国公司便开始对中国政府发布的关于建立“自主创新产品认证”体系的通知深表担忧。例如，2009年11月，中国政府发布了《关于开展2009年国家自主创新产品认定工作的通知》，要求企业在2009年12月前提出申请，将其产品认定为“自主创新产品”。各省及地方政府也发布了类似通知。美国商界代表对这些通知表示深切关注，认为这些行为在本质上是保护主义性质的，因为它们将中国政府采购的优惠待遇扩大到了开发和拥有知识产权（IP）的中国企业，从而在很大程度上将外国公司排除在外。美国商会认为，中国将知识产权所有权与市场准入联系起来的做法，是“全球范围内前所未有的”。2009年12月10日，美国商会和其他33家商业协会共同致信中国政府，信中表示，申报自主创新产品的通知将会使“任何非中国公司都几乎没有可能进入中国的政府采购市场，甚至是那些长期在中国进行大量投资，雇用中国员工，并且向中国政府缴税的公司”。这些商业团体认为，他们的技术有很大一部分都是全球性质的，因此很难使在中国开发的技术部分获得自主创新认证。

　　一份美国商会2011年的调查发现，40％的受访者认为中国的自主创新政策将会损害他们的在华业务，而26％的受访者表示，他们的业务已经受到了这些政策的损害。在世贸组织2011年11月对中国知识产权政策的审查中，美国的世贸组织代表表示，“中国所采用的自主创新政策已经造成了令人不安的趋势，那就是强制技术转让的歧视性政策将越来越多。”他说，“中国的法规、制度以及其他监管措施经常要求技术转让，并且在某些情况下，有条件条件地让知识产权的利益归中国所有或在中国开发，或在个别情况下，将知识产权授予中国合作方。”

　　2. 中国对美国所关注问题的回应

　　针对美国对中国自主创新政策表现出的担忧，中国政府的回应是，中国没有歧视外国公司也并未违反全球贸易规则。2011年1月时任中国国家主席胡锦涛访美期间，中国政府曾表示不会将创新政策与提供政府采购优惠相挂钩。2011年5月中美战略与经济对话会议期间，中国承诺将取消所有自主创新产品目录。2011年11月中美商贸联合委员会（JCCT）会议期间，中国政府宣布，国务院已经下发公告，要求各省、市、自治区政府在2011 年12 月1 日之前废除将自主创新产品与政府优先采购挂钩的任何相关目录或措施。在公告下发之前，即使胡锦涛主席已经做出不会将创新政策与提供政府采购优惠相挂钩的承诺，外国商业团体仍然担心，歧视性的自主创新政策可能在地方级别继续实施。例如：美中贸易委员会（USCBC）在2011年2月的报告中提到，已经确定了中国22个省、市级政府发布了至少61个自主创新产品目录。美国企业代表试图确保中国关于自主创新政策的承诺将适用于中国各级政府。

　　2013年5月，USCBC曾在报告中说到，虽然中国中央政府已经在很大程度上成功地确保了地方政府遵守时任主席胡锦涛2011年1月的承诺，但仍有13个省尚未采取任何措施。此外，2012年10月 USCBC的一项调查发现，85％的受访者表示，中国政府关于自主创新脱离政府采购的承诺对他们在中国的业务几乎没有影响。

　　3. 美国的其它关注点

　　尽管许多美国商界领袖都对中国自主创新脱离政府采购的承诺表示赞赏，但仍然有人担心中国将实施新的政策，使中国的本土企业较之于外国企业获得更多优惠。根据外交关系委员会的亚当·塞格尔（Adam Segal）所说：“即使在美国压力下改变某些政策，中国仍将致力于为中国企业提供优惠。美国的政策很可能会成为一场‘打地鼠’游戏，击退了一个中国的自主创新政策，却又蹦出来另一个。”美国的商业团体也关注中国的《国家中长期科学技术发展规划纲要（2006-2020年）》将如何影响中国对执行外国知识产权保护的承诺。例如他们注意到，《纲要》指出：“自主创新是指加强原始创新、综合创新，以及在引进吸收进口技术基础上的再创新，以此提高国家的创新能力”。对一些人来说，这似乎表明中国打算对现有技术进行一些改进，然后便将其归为己有，而不承认或补偿原有知识产权持有人。美国商会2011年的一份报告指出，中国的自主创新政策使许多国际技术公司认为，《纲要》是一份“世界前所未见的大型技术盗窃计划书”。

　　美国官员曾试图向中国说明，中国想要加强创新的愿望值得称赞，但为了达成这一愿望而限制外国企业进入中国市场，或试图将中国市场准入限制在外国企业在中国创造知识产权的条件下，这样做不会推动反而会阻碍中国的创新进步。中国在这一问题上的前进方向可能会对美国的经济利益产生重大影响，正如美国国际贸易委员会（USITC）所认为的：

　　“中国的政策有助于加快中国经济的技术进步，增强生产力和创新能力，就此来说，中国也为其他国家提供了溢出效益。但如果自主创新政策成为了技术进口的替代品，使得在相关产业中，相较于外国企业更倾向于选择中国国内企业，那将对外国的企业和经济产生负面影响，其结果与中国对相关经济部门的进口商品简单地征收保护性关税，或对中国市场中的外商投资企业的销售征收歧视性消费税是一样的。”

　　信息来源：WTO快讯