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“十二五”规划纲要解读：为电力改革指明道路

来源：http://cccme.mofcom.gov.cn | 时间：2011/4/22 10:25:37 | 阅读次数：

发布单位：中华人民共和国商务部

• 发布人：
• 小杨

深化电力体制改革，稳步开展输配分开试点。

　　积极推进电价改革，推行大用户电力直接交易和竞价上网试点，完善输配电价形成机制，改革销售电价分类结构。

　　积极推行居民用电、用水阶梯价格制度。

　　——国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要

　　改革开放以来，我国坚持市场化改革方向，不断推进电力体制改革，使电力工业的发展取得了举世瞩目的成就。改革的探索与实践不仅取得了显著成效，也积累了宝贵的经验，为下一步深化改革奠定了坚实的基础。“十二五”规划纲要对我国今后五年电力改革指明了道路：其一是深化电力体制改革，稳步开展输配分开试点；其二是积极推进电价改革，推行大用户直接交易和竞价上网试点，完善输配电价形成机制，改革销售电价分类结构。积极推行居民用电、用水阶梯价格制度。专家认为，虽然电力改革方向明确，路在前方，但崎岖难行。

　　阶梯电价方案出炉

　　电价改革有了突破口

　　我国自改革开放以来，电价存在三个问题：一是电价水平偏低；二是电价结构严重扭曲；三是电能与其他能源比价不合理（主要是电能价格比煤炭、石油、天然气价格低）。电价结构扭曲的最大问题是居民生活用电电价水平严重偏低。

　　改革开放后，为了照顾低收入居民生活，对居民电价采取从低政策，每次调整电价，总是居民电价不调整或者少调整，结果造成民用电价严重偏低，低于平均水平。

　　因此，电价改革是电力体制改革的一个核心内容。

　　2003年7月，《国务院办公厅关于印发电价改革方案的通知》（国办发［2003］62号）发布，方案提出了电价改革的指导思想、近期目标、长期目标和原则，对上网电价、输配电价、销售电价的改革和电价管理原则给出了明确的解释。2005年3月，国家发展改革委会同国家电监会等部门研究发出了 《上网电价管理暂行办法》、《输配电价管理暂行办法》、《销售电价管理暂行办法》等配套实施办法，对电价改革措施进行了细化，电价市场化改革启航。

　　但是，如果对其历史成果进行梳理，我们却发现进程并不顺利，中电投集团总经理陆启洲在接受本报记者采访时表示，电力体制改革刚刚迈出一步就停滞不前，造成很多问题，包括煤电矛盾、电网和发电之间的关系协调、电价不顺等问题。“要解决这些问题，离不开电力体制改革。”他认为电力体制改革说到底就是两条，首先要坚持电力改革市场化方向不变。第二就是推进电价改革，使电价回归商品的本来属性。

　　单就电价而言，有关专家均预期“十二五”将承续这样一种态势。“‘十二五’大的动作不会有，小动作会不断。”能源专家林伯强判断，改革将主要在大用户直供、阶梯电价、峰谷电价等细节上取得进展。

　　“如果保证这些小动作都对，积少成多，‘十二五’也会往前跨一大步。”2010年底，国家发展改革委发布了《关于居民生活用电实行阶梯电价的指导意见（征求意见稿）》，这从一个侧面印证了专家们的判断。这也意味着，电价改革　　有了突破口。

　　“十二五”规划纲要指出，要理顺天然气与可替代能源比价关系，按照价、税、费、租联动机制，适当提高资源税税负，完善计征方式，将重要资源产品由从量定额征收改为从价定率征收，促进资源合理开发利用。可以预想，由阶梯电价引发的电价改革将进一步深化。

　　大用户直接交易和竞价上网

　　还要曲折前行

　　“十二五”规划纲要要求推行大用户直接交易和竞价上网试点，实际上，这两项工作在“十一五”甚至更早的时间就已开始，但进展并不顺利。

　　关于竞价上网，2002年2月，国务院印发国发［2002］5号文件 《电力体制改革方案》，就决定对电力工业实施新一轮电力体制改革，其主要内容便是“厂网分开、竞价上网、打破垄断、引入竞争”。2003年，国家电监会成立以后，围绕竞价上网出台了一系列电力市场建设的指导性文件，包括市场建设的指导意见、市场运营的基本规则、市场监管办法及技术支持系统建设方面的原则要求等。在此基础上，区域电力市场的建设和试点工作开始启动。

　　东北、华东区域电力市场进行了模拟运行和试运行，华东及南方电力市场进行了模拟运行。伴随区域电力市场的建设和试点，与之配套的市场运营规则与制度也相继推出，为这三个区域的电力市场建设运营提供了规范性指导，在区域电力市场建设中发挥了作用。东北、华东和南方区域电力市场，结合各地的实际，对竞价上网分别进行了不同模式的探索，为进一步的改革积累了经验。

　　关于大用户直接交易，虽然从厂网分开之时起就提出要开展发电企业向大用户直接供电的试点工作，但这项工作在相当长的时期进展并不大。２００９年，工信部、国家发展改革委、国家电监会、国家能源局联合印发了《关于开展电解铝企业电力直接交易试点工作的通知》，《通知》根据国务院《研究促进有色金属工业健康发展有关问题的会议纪要》精神，遴选了１５家符合国家产业政策、具备电力直接交易条件的电解铝企业开展电力直接交易试点工作。同年６月，国务院批转了国家发展改革委《关于２００９年深化经济体制改革工作的意见》，明确提出：推进大用户电力直接交易和双边交易试点改革。随后，国家电监会、国家发展改革委、国家能源局联合下发《关于完善电力用户与发电企业直接交易试点工作有关问题的通知》，对直接交易试点工作作了进一步规范和指导：１１０千伏及以上的大工业用户可以参加直接购电。

　　但到目前为止，１５家符合国家产业政策、具备电力直接交易条件的电解铝企业还有几家电力直接交易工作并未顺利展开，有的企业开始试点时间不长就被有关部门叫停。

　　既然是改革，就需要改革者有披荆斩棘气概，今年“两会”之后，国家电监会召开的贯彻学习“两会”精神会议就强调：坚持电力市场化改革方向，继续推动电力市场建设。要认真贯彻落实“两会”精神，按照年初工作会议部署，坚定不移地推进电力市场建设，推动电力体制改革。继续推进大用户直接交易试点，扩大交易范围，完善交易制度。继续推进区域电力市场建设，选择具备条件的地区和省份，推进竞争性电力交易市场建设。

　　输配分开试点

　　终将走上前台

　　对于输配分开，“十一五”规划纲要中对深化垄断行业中的电力体制改革曾经明确提出：巩固厂网分开，加快主辅分离，稳步推进输配分开和区域电力市场建设。

　　时至今日，输配分开并没有迈出实质性的一步，“十二五”规划纲要将“稳步推进输配分开”变为“稳步开展输配分开试点”，“试点”二字说明决策者已认识到真正实现输配分开的不易！

　　“十二五”规划纲要的相关文件对输配分开专门进行了解释，输配分开有三种形式：一是功能分离，在同一家电网公司内将输电和配电业务在财务上分开核算；二是法人分离，在同一家电网公司内部分别组建具有独立法人资格的输电公司和配电公司；三是产权分离，分别组建属于不同产权主体的输电公司和配电公司。

　　有关专家认为，在我国实行输配分开首先存在两大难点：一是输配电网功能定位不明确。我国电网随着国民经济的快速发展还处在高速发展时期，电网功能复杂、变化快，难以按照功能合理界定输电和配电资产。二是输配电价交叉补贴严重。在我国现行电价体系中，不同区域、不同业务之间的电价存在严重的交叉补贴，输、配分开后，供电业务独立的价格机制必然导致销售电价按供电区制定，将会取消各地区之间的交叉补贴，而我国国情决定了电价中的交叉补贴在短时期内难以完全取消。显然，无论是按电压等级还是以地域划分输电和配电，都十分困难。输配分开的问题必须要通过经济和技术上的充分论证后才能放手去做。

　　回顾历史，无论是国家电力公司还是国家发展改革委、国家电监会的主体改革思路，都把输配逐步分开作为我国电力改革的重要选项。而纵观各国在实现输配分开的组织模式上，既有输配电产权完全分开的独立模式，也有总分公司模式和母子公司模式。显然，输配分开是非常必要的，但具体采用何种模式，一定要综合考虑我国电力改革的历史沿革、发展水平和具体国情，国际上没有可以照搬照抄的统一模式。那种简单把输配分开就是在企业组织和产权上进行肢解和拆分的理解是不全面的。而试点的目的，就是要找出一种最适合国情的模式。

　　专家认为，尽管“蜀道之难，难于上青天”，但这一步在“十二五”期间终将迈出！

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